投资运营公司改革的枢纽地位与突破重点
作者:李锦             来源:《中国远洋海运》2019年第二期            发布时间:2019-02-27

怎样认识投资、运营两类公司改革上接国资体制完善、下接国企改革的重要地位?在授权体制、组织架构、运营模式、经营机制四个重要环节中突破重点是什么?怎样深化授权经营体制改革,拿出国有资本投资公司升级版?这些是当前需要重视的理论与实际问题。


· 授权经营体制改革,要准确区分“授权”、“放权”和“还权”。唯有将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利,交付国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使的,才是真正的“授权”。

· 怎样打造国有资本投资公司升级版?翁杰明透露,要认真研究和推动授权放权工作,发挥国有资本投资公司市场化运作专业平台作用,增强集团总部在战略引领、资本运作、风控合规、审计监督等方面的职能,同步开展落实董事会职权、推行职业经理人制度等多项改革。

· 现在国有资本运营公司太少了,目前有国新、国投、诚通三家,肯定要新组建一批。而投资公司,则由现在的资本运营公司为基础,在国资委的战略布局规划下,以市场为主体完成并购重组,进行产业布局规划。




最近召开的中央经济工作会议明确指出,2019年要加快实现从管企业向管资本转变,改组成立一批国有资本投资公司,组建一批国有资本运营公司。这使得两类公司成为社会关注的热门话题。
试点四年的国有资本投资运营公司改革,已经成为2019年的国资国企改革的“牛鼻子”,牵一发动全身。怎样认识投资、运营两类公司改革上接国资体制完善、下接国企改革的重要地位?在授权体制、组织架构、运营模式、经营机制四个重要环节中突破重点是什么?怎样深化授权经营体制改革,拿出国有资本投资公司升级版?这些是当前需要重视的理论与实际问题。

上接国资体制完善
下接国企改革

2018年10月召开的全国国企改革座谈会提出“伤其十指不如断其一指”的思路,扎实推进国有企业改革,大胆务实向前走。两个多月来,“断其一指”引起广泛猜测。在中央经济工作会议召开仅仅一周,国务院国资委有关方面透露加快国有资本投资公司试点消息,使得“断其一指”的猜测坐实。
据悉,航空工业集团、国家电投、国机集团、中铝集团、中国远洋海运集团、通用技术集团、华润集团、中国建材、新兴际华集团、中广核、南光集团11家央企日前被纳入国有资本投资公司试点。2014年来,国务院国资委已经选择10家央企开展国有资本投资、运营公司试点,其中诚通集团、中国国新2家为国有资本运营公司试点,国投、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等8家为国有资本投资公司试点。96家中央企业,有20家进入试点,这意味着改组成立一批国有资本投资公司,组建一批国有资本运营公司的范围已经明确。第一批国有资本投资、运营公司,一般会从试点的20个企业中产生。
国有企业改革的40年里,如何疏通国有资产管理体制固有的“政企不分”症结,始终是矛盾和焦点。在2018年的全国人民代表大会上,李克强总理政府工作报告列入了国有资本投资公司运营公司试点问题,且是十项试点中被唯一写入的,说明高层把这个问题看得很重。7月30日,国务院发布了《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》。
2018年11月19日,国务院国有企业改革领导小组办公室召开国有资本投资、运营公司座谈会,总结交流国有资本投资、运营公司改革试点经验。国资委主任肖亚庆指出,开展国有资本投资、运营公司试点,是改革国有资本授权经营体制的关键举措,是深化国有企业改革的重要内容,是推动国有经济布局结构调整的重要途径,是落实以管资本为主加强国有资产监管的重要举措,对国有企业改革全局具有重大意义。
为什么两类公司改革试点对国有企业改革全局具有重大意义,这要从两个层面上理解。
第一个层面,改革国有资本授权经营体制是国资体制的核心。党的十八届三中全会首次提出了国有资本投资、运营公司的概念,并为其赋予了“以管资本为主加强国有资产监管,完善国有资产管理体制”的历史重任。党的十九大报告指出“完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制”,标志着国资授权经营体制改革进入一个新的阶段。深化国有资本授权经营体制改革,建立健全权责利相统一的授权链条,可以推进国资管理机构职能和监管方式转变,以管资本为主,以资本为纽带,以产权为基础,明确权责清单,为彻底实现政企分开、政资分开、所有权和经营权分开,完善国有资产管理体制创造条件。
第二个层面,国有资本投资、运营公司改革是国有资本授权经营体制改革的核心。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确,政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。坚持“政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”的原则,理顺授权双方主体之间的信托责任关系,加大国有资本授权的力度,国有资本投资、运营公司更多地充当着政府与企业间“隔离层”,落实国有企业独立自主经营的市场主体地位,可以更有效地激发企业内部的活力和创新力。
授权经营体制改革,要准确区分“授权”、“放权”和“还权”。改革中涉及规定标准和权限范围以内国有出资企业股权流转权交给国有出资企业的,属于“下放”,中央企业子企业的国有股权流动事项给地方国资委和中央企业,也属于“下放”;依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,属于“还权”;唯有将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利,交付国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使的,才是真正的“授权”。
国有资本授权经营体制改革,是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”,涉及产权制度的深度变革。可以说,两类公司改革,上接国资体制改革的完善,下接国有企业改革的深化,处于国资国企改革的中心与枢纽地位,已经成为国资国企改革的“牛鼻子”,牵一发动全身。

打造国有资本投资公司升级版

目前,两类公司试点进行到哪一步了?下一步重点工作是什么?国务院国资委分管改革的副主任翁杰明在11家央企国有资本投资公司试点启动会上说,试点企业要充分总结借鉴前期试点的经验做法,瞄准重点问题和关键环节,加快改革步伐,打造国有资本投资公司升级版。
试点从2014年开始以来,围绕着“与国资委、出资企业的关系,国有资本专业化运营的路径,内部市场化管理机制”三大问题,展开了积极探索,在组织调整、战略管控、业务发展、分类授权等方面取得了一批经验。然而,从试点企业披露的经验看,中粮集团与国投,重新梳理、优化调整公司业务结构,推动主要业务向命脉和民生领域集中,形成了新的业务单元。中国诚通、国新公司,在基金的成功发起和实际运作上,把中央企业、地方企业、金融企业和社会资本等各方资金集聚起来,为央企结构调整和转型升级提供了融资新渠道和投资新机制,在助力供给侧改革,引领一带一路发展,推动国企改革,帮助困难企业脱困等领域均发挥了积极作用。
显然,这些经验重点是发挥国有资本投资、运营公司的职能与作用,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业,包括国投、中粮、招商局、中国交建等,核心就是要会投、会卖,有进、有退。但在放权授权方面介绍较少,应多没有展开。如果试点的单位多集中在改革链条后端,做“三个一批”的事情了,而对于链条前端,放权授权做得少些,那么两类公司试点过程中,总部权限过大,审批流程过长等问题,就是存在的突出问题。总的看,国有资本投资、运营公司改革试点表明,授权放权不足,实现国有资本所有权与企业经营权的分离不够,而在发挥国有资本投资、运营公司平台的作用,促进国有资本合理流动和强化监督方面创造的经验更充分。
怎样打造国有资本投资公司升级版?翁杰明透露,要认真研究和推动授权放权工作,发挥国有资本投资公司市场化运作专业平台作用,增强集团总部在战略引领、资本运作、风控合规、审计监督等方面的职能,同步开展落实董事会职权、推行职业经理人制度等多项改革。这里有三层意思,一层是认真研究和推动授权放权,这是关键,第二层是发挥国有资本投资公司作用和职能,第三层是配套改革。后面一层属于机制方面,这与百家行动的本意是相吻合的。
授权放权是试点的核心,是通过以资本为纽带,建立权责利相统一的授权链条。第一步是在整个国资监管系统中形成三层授权框架,国资委统一履行经营性国有资产监管职能,由国有资本投资、运营公司直接履行出资人职责,企业是经营者。第二步是合理确定政府、国有资产监管机构、国有资本投资、运营公司和国有企业四个层次的权利边界。第三步是确定授权代理链条,并予授权。第四步是建立授权监管闭环体系。
一般情况,国资委监管有四项职责:国有经济战略布局和规划、国有资产政策规则制定、维护国有资产运行安全,国有资产国有资本经营预算与评估考核。包括出资人代表投资运营公司董事长的确定,可以以“4+1”概括。国有资本投资、运营公司自身不从事具体生产经营活动,不干预所持股企业日常生产经营。公司通过管资本方式实现对所持股企业的管理,以出资额为限承担有限责任。国有资本投资、运营公司主要有三项大权:国有资本的战略投资权、人事任免权和收益分红权,经营权放给企业。三层框架明确了,权力边界就划清了。实现国有资本所有权与企业经营权的分离,实现国有资本市场化运作。由国有资本投资、运营公司以管资本的方式管理企业,不再是政府部门直接管理企业,从而有利于企业市场化主体地位的确立,有利于企业自主经营、提升效益和效率。改革后,尽管国资委和中国诚通都是以管资本为主,但前者更注重宏观层面的布局、运作、回报、安全等维度的政策制定等,后者则更多从微观、具体的角度,注重资本的具体去向、具体收益等,基本形成了互补关系。
目前的试点,重心在划分两类公司的职能与作用上,是集中在后端了。翁杰明说的下一步国资委将深入研究授权放权,按照“该放的放权到位、该管的管住管好”的思路是抓住核心,有利于充分调动改革积极性、主动性和创造性,营造有利于改革的外部环境。这句话,说出国资体制改革本质,可谓深得其中三昧了。

以授权经营为核心
四个环节发力

与国际上较为成熟的资本市场化运作专业平台相比,我国的国有资本投资、运营公司组建还存在哪些差距和短板?现有的企业集团主要是产业集团,本身是从事生产经营活动,同时对集团所属企业的生产经营活动实施有效管理。严格来说,中国还没有国有资本投资、运营公司。国投、国新等在此方面的尝试,虽然积累了一些成功经验,但整体而言还过于分散。在组织架构形成后,运营模式、经营机制是试点的重要内容,已经试点的企业在不同程度上探索出一些经验,正等待打造国有资本投资公司升级版,特别是授权放权过程完善了,可复制、可推广的经验和模式便也可以拿出来了。
授权放权。通过以资本为纽带,建立了权责利相统一的授权链条。国有资本投资公司、运营公司这两类公司是制度设计上的一个重要抓手,是国家所有权代理链条上的一个关键节点。按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。国有资本投资、运营公司对于授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资产监管机构或者政府作为授权主体,对于国有资本投资、运营公司进行考核和评价。政府和监管机构不再直接管理企业,这样有利于减少行政化,把经营权交给企业。
组织架构。国有资本投资、运营公司的具体使命和职能有明显区别:国有资本投资公司是以投资融资和项目建设为主,通过投资实业拥有股权;国有资本运营公司则以资本营运为主,不投资实业,主要战场是资本市场。同时,两类公司也具有一定程度相似性。比如,二者都是国家授权经营国有资本的公司制企业,是国有资本市场化运作的专业平台,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。再如,两类公司的试点企业同时面临着理顺与国资委、出资企业关系的重要挑战。
现在国有资本运营公司太少了,目前有国新、国投、诚通三家,肯定要新组建一批。而投资公司,则由现在的资本运营公司为基础,在国资委的战略布局规划下,以市场为主体完成并购重组,进行产业布局规划。央企集团公司改组,一般不再新成立,集团公司能就地改造就尽量改造,从而避免重新叠床架屋。改组为国有资本投资、运营公司的国有资本市场化运作,本身不从事具体的生产经营活动,具有“小总部”特征,原来的集团机关将由几百人压缩成百十人乃至几十人,也是必然的结果。“小总部、大产业”的思路,几乎是10家两类公司试点企业的共同选择。比如,招商局总部实施“大部制”改革,总部职能部门从13个减少到7个,总部人员编制减少17%,人员压缩到200人以内,人均管理资产近360亿元。国新总部增设了金融事业部、基金管理部、股权代表管理部,充实和完善了财务部、投资部、资产部等部门在资本运营方面的职能。与国有资本运营公司功能定位相适应的组织架构已初步建立。
运营模式。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标,在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,以对战略性核心业务控股为主。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标,以财务性持股为主。现有的企业集团主要是产业集团,本身是从事生产经营活动,同时对集团所属企业的生产经营活动实施有效管理。
经营机制。经营机制首先要以激发员工创新创业热情,充分调动企业上下的积极性,实现国有资产保值增值为出发点。然而,国资授权经营本质上属于委托代理,授权方不能因授权而懈怠自身的职责。如何兼顾以上两个方面?授权后必须做到“监管到位”。“授权不是一放了之,要权责对等、放管结合。”(肖亚庆,2018年)授权方要按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,由管企业为主向管资本为主转变,由管实物形态的国有资产向价值形态的国有资本转变。更多运用法治化、市场化的监管方式,建立监管权力清单和责任清单,优化监管流程,加强资本监控,提高监管效率,重点是形成授权—代理—监管—管理的闭环机制。
显然,两类公司改革探索涉及现代企业制度、混改、市场化招聘等几乎所有国企改革内容,堪称系统工程。应当抓紧出台和落实好相关的配套政策。包括:围绕落实出资人职责,有序推进对国有资本投资、运营公司的放权。支持国有资本投资、运营公司所持股的企业开展综合改革试点,充分发挥各项改革的综合效应。(作者系中国企业研究院执行院长)