《中国的北极政策》白皮书:有明确国际法依据和现实基础
作者:李振福             来源:远洋海运网            发布时间:2018-02-07

1月26日,中国政府发表首份北极政策文件——《中国的北极政策》白皮书,受到国内外的广泛关注。《中国的北极政策》白皮书阐明了中国在北极问题上的基本立场,阐释了中国参与北极事务的政策目标、基本原则和主要政策主张,能够指导我国相关部门和机构开展北极活动和北极合作,推动有关各方更好参与北极治理,与国际社会一道共同维护和促进北极的和平、稳定和可持续发展。


首先,《中国的北极政策》白皮书充分体现了中国的大国责任以及中国参与北极治理的能力、章法和节制性。


《中国的北极政策》白皮书向国内外传达了中国作为一个负责任大国对于参与北极事务的强烈责任感。北极问题已超出北极国家间问题和区域问题的范畴,涉及北极域外国家的利益和国际社会的整体利益,攸关人类生存与发展的共同命运。作为一个负责任的大国,中国旨在维护各国和国际社会在北极的共同利益,推动北极的可持续发展,促进北极的经济社会发展和改善当地居民的生活条件,实现共同发展。可以充分看出,中国参与北极事务更多的是付出和责任,并未考虑更多的自身利益。


《中国的北极政策》白皮书向国内外明确表示中国有能力参与北极开发建设和北极治理。1996年,中国成为国际北极科学委员会成员国,从此,中国的北极科研活动日趋活跃,截至目前已成功进行了多次北极科学考察。2013年,中国成为北极理事会正式观察员。近年来,中国企业开始积极探索北极航道的商业利用,中国的北极活动已由单纯的科学研究拓展至北极事务的诸多方面。目前,中国在经济基础和技术储备以及国际合作方面都有能力积极参与北极事务,造福人类。


《中国的北极政策》白皮书同时也表达了中国对参与北极事务是有章法的。中国本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则参与北极事务,致力于北极的永续发展,实现北极人与自然的和谐共存,实现生态环境保护与经济社会发展的有机协调,实现开发利用与管理保护的平衡兼顾,实现当代人利益与后代人利益的代际公平。


另外,中国参与北极事务是有节制的,并不主张无限权利,仅限于“不断深化对北极的探索和认知、保护北极生态环境和应对气候变化、依法合理利用北极资源、积极参与北极治理和国际合作”,不涉及任何主权和敏感权益问题,充分表现出中国的北极政策是极尽克制的,也再次彰显了我国的和平共处五项原则,表现出一个大国的风范。


其次,《中国的北极政策》白皮书有明确国际法依据。


 中国的北极政策是要实现认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极,维护各国和国际社会在北极的共同利益,推动北极的可持续发展。中国参与北极事务坚持科研先导,强调保护环境、主张合理利用、倡导依法治理和国际合作,并致力于维护和平、安全、稳定的北极秩序。《中国的北极政策》白皮书所阐释的目的和定位是有充分国际法依据的。包括中国在内的北极域外国家虽然在北极不享有领土主权,但依据《联合国海洋法公约》等国际条约和一般国际法在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道等权利,在国际海底区域享有资源勘探和开发等权利。


中国是1982年通过的《联合国海洋法公约》的缔约国,《联合国海洋法公约》对领海、专属经济区和大陆架的海洋科学研究制度所做的权利认定和制度规范是中国参与北极科学考察和分享北极勘探开发利益的主要国际法依据。《联合国海洋法公约》第245条规定,在沿海国家“领海内”从事海洋科学研究,除了人们常说的道德要求以外,还要尊重沿岸国家的主权尊严和安全以及利益,应经沿海国明示同意并在沿海国建议的条件下有序进行。第246条第2款和第3款则分别规定了非沿海国在沿海国的专属经济区和大陆架上进行海洋科学研究所需满足的条件,即应经沿海国同意。沿海国的态度决定了在领海内从事科学研究的权限和状态。《联合国海洋法公约》要求各沿海国正常情形下,应当同意他国为和平目的而进行的增进全人类利益的环境和科学研究。为此目的,沿海国应制订规定和程序,确保不致不合理地推迟或拒绝给予同意。


这就意味着,即使包括俄罗斯、美国、加拿大在内的北极国家即使认为并宣布北极某些海域和航线属于他们本国的领海或专属经济区或大陆架,中国等域外国家依然可以根据《联合国海洋法公约》赋予的权利,在北极地区进行科学研究活动,同时也表明,北极域外国家经过与北极沿岸国家协商同意后,需要也应当具有介入北极事务的权利,从而达到进入北极有关海域活动的目的。这种允许是专为和平目的和为了增进海洋环境科学知识、为全人类共同福祉做贡献。


此外,依据中国1925年加入的《斯匹次卑尔根群岛条约》,中国有权自由进出北极特定区域,并依法在该特定区域内平等享有开展科研以及从事生产和商业活动的权利,包括狩猎、捕鱼、采矿等。


1920年2月9日,美英法意荷日等18国在巴黎召开研讨北极事务的国际会议,主要研究和探讨防止过度无序占领所谓无主地和防止在北极地区发生军事冲突的有效办法。为此,签订了斯匹次卑尔根群岛行政状态条约,即《斯瓦尔巴德条约》。1925年,包括中国在内的33国也参加了该条约。这个条约的重要作用在于为北极地区确定了首个也是唯一一个非军事区,即斯瓦尔巴德群岛地区。


《斯瓦尔巴德条约》在实质上有限度地承认了挪威在北极斯瓦尔巴德群岛的主权地位,但也明确了该地区永远不得为战争的目的而被利用。同时,规定包括中国在内的各缔约国的公民可以不受挪威管辖和制约,自主地进入该地区。并且,规定在遵守挪威国内法律和挪威人占优势的范围内从事正当的生产和商业以及旅游、文化活动。《斯瓦尔巴德条约》其实是从国际法上确认了中国公民作为缔约国公民,可以自主进入斯瓦尔巴德群岛地区,进行科学考察和商贸旅游活动,开展正常的科学研究等活动。


可见,包括中国在内的北极域外国家是有合法进入北极地区从事科学研究、勘探开发和旅游度假的国际法权利的。中国作为《斯瓦尔巴德条约》的缔约国,理所当然具有进入该地区从事不为“战争的目的所利用”并遵守沿岸国家法律的生产、商业、旅游、勘探、科学实验等活动的权利。2015年7月28日,中国在挪威斯匹次卑尔根群岛新奥尔松地区建成了首座北极考察站黄河站,这是确立我国在北极地区合法从事科学考察活动的永久标识。我国有权介入北极地区科学考察和研究工作已经获得国际社会的明确承认。


最后,《中国的北极政策》白皮书有充分现实基础。


我国的北极理事会的永久官观察员国地位,为我国参与北极事务提供了现实基础。北极理事会是由北极国家组成的区域性政府间国际组织,事实上是北极地区最重要、最具权威的北极区域对话与互动平台。北极理事会的职能正在不断强化之中。2013年5月15日,中国与韩国、日本、新加坡、印度和意大利成为北极理事会的永久观察员国,中国在北极事务上进入正式的制度性参与阶段。虽然成为北极理事会的永久观察员只是近距离跟踪北极事务动态的窗口,不具有投票权,也无权在年会上发言,更不能参加部长级会议,但在北极议题上具有合法的权利,可列席理事会的会议。


另外,中国在北极问题处理上的表现一直是积极的。中国积极推动北极科学考察和研究,支持和鼓励北极科研活动,不断加大北极科研投入的力度,支持构建现代化的北极科研平台,努力提高北极科研能力和水平;中国坚持依据国际法保护北极自然环境,保护北极生态系统,养护北极生物资源,积极参与应对北极环境和气候变化的挑战;中国倡导保护和合理利用北极,鼓励企业利用自身的资金、技术和国内市场优势,通过国际合作开发利用北极资源;中国一贯主张,开发利用北极的活动应遵循《联合国海洋法公约》《斯匹次卑尔根群岛条约》等国际条约和一般国际法,尊重北极国家的相关法律,并在保护北极生态环境、尊重北极土著人的利益和关切的前提下,以可持续的方式进行;中国主张构建和完善北极治理机制,坚持依法规范、管理和监督中国公民、法人或者其他组织的北极活动,努力确保相关活动符合国际法并尊重有关国家在环境保护、资源养护和可持续利用方面的国内法,切实加强中国北极对外政策和事务的统筹协调;中国主张和平利用北极,致力于维护和促进北极的和平与稳定,保护北极地区人员和财产安全,保障海上贸易、海上作业和运输安全。


多年来,中国在北极事务上一直发挥着建设性作用,作出了积极贡献。比如在极地规则方面,中国参与了国际海事组织关于极地航行规则的制定,这一规则已于2017年生效,对保护北极海洋环境有非常重要的意义。此外,中国切实遵守《巴黎协定》的原则精神,所采取的减排措施对北极的气候生态环境具有积极影响。


《中国的北极政策》白皮书对于中国是北极 “重要利益攸关方”这一定位非常明确,表明中国有充足的理由为北极事务作出积极贡献、发挥建设性作用。


     中国所做的努力和工作,也都是为了积极推动构建北极人类命运共同体,为北极的和平稳定和可持续发展作出中国应有的贡献。(作者系大连海事大学极地海事研究中心主任)